Stand van zaken fosfaatrechtenstelsel

Download deze brief in PDF formaat

---

Geachte Voorzitter,

Hierbij informeer ik uw Kamer over de stand van zaken van de uitvoering van het fosfaatrechtenstelsel. Met deze brief geef ik invulling aan het verzoek van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit om een stand van zakenbrief (ingezonden 5 september 2018, kenmerk 33037-308/2018D42487).

In de bijlage treft u tevens de beantwoording van de vragen van het lid Lodders (VVD) over het bericht ‘Het is een puinhoop bij RVO.nl’ (ingezonden 8 augustus 2018, kenmerk 2018Z14566).

Monitor fosfaat- en stikstofexcretie dierlijke mest 1 juli 2018

Bij brief van 16 mei 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 285) heb ik uw Kamer de prognose van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) van 1 april 2018 inzake de fosfaat- en stikstofexcretie uit dierlijke mest toegezonden. Inmiddels heeft het CBS een tweede prognose opgeleverd, gebaseerd op de situatie van

1 juli 2018. Hierbij stuur ik u deze actuele prognose, zoals ook is verzocht door de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (ingezonden 6 september 2018, kenmerk 33037-306/2018D42554).

De belangrijkste cijfers in de prognose van het CBS zet ik hieronder af tegen de sectorale en nationale productieplafonds.

 

De prognose laat voor zowel de fosfaat- als stikstofexcretie een onderschrijding van de nationale plafonds zien. Dat is positief. Aangezien het hier om een prognose gaat, zijn deze cijfers nog onzeker. Het CBS merkt hierbij op dat de onzekerheid in deze prognose is toegenomen vanwege de extreem droge en warme weersomstandigheden deze zomer. De invloed hiervan is nog niet duidelijk. Dit betekent dat bij de cijfers een extra slag om de arm moet worden gehouden.

Wat betreft de melkveehouderij zit de geprognosticeerde fosfaatexcretie onder het sectorplafond (ca. 5%) maar de stikstofexcretie erboven (ca. 1,5%). Het fosfaatrechtenstelsel lijkt dus effect te hebben, maar we zeilen nog steeds scherp aan de wind. Ik blijf de situatie nauwlettend in de gaten houden.

Wat betreft de pluimveehouderij merk ik op dat ik in de beantwoording van de feitelijke vragen over fosfaatrechten van 4 juli 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 290) heb gemeld dat het CBS bij de tweede prognose voor de pluimveehouderij gebruik zou maken van de opgave in de Landbouwtelling. Voor deze rapportage is dat echter nog niet mogelijk gebleken; bij de derde kwartaalrapportage zal dit wel het geval zijn. Gegeven de huidige cijfers zie ik geen aanleiding om voor pluimvee af te wijken van de lijn die ik heb aangegeven in mijn brief van 5 juli 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 306).

De volgende prognose van het CBS zal na afloop van het derde kwartaal worden opgeleverd. Ik zal uw Kamer hierover uiteraard weer informeren.

Uitvoering door Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

Het fosfaatrechtenstelsel is in het leven geroepen om de productie van fosfaat als bestanddeel van mest – door melkvee te begrenzen. Het fosfaatrechtenstelsel is onder meer noodzakelijk om de voor de melkveehouderij zo belangrijke derogatie van de Nitraatrichtlijn te behouden. Het verlies van deze uitzonderingspositie zou grote financiële gevolgen hebben voor de Nederlandse melkveehouderij.

Het fosfaatrechtenstelsel heeft grote impact. In de eerste plaats op de Nederlandse melkveehouderij, waar ondernemers rechtstreeks te maken hebben met de beperkingen die dit stelsel hen noodzakelijkerwijs oplegt. De invoering van het stelsel trekt ook een wissel op de uitvoering bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl). Er wordt bij RVO.nl met man en macht gewerkt om besluiten zo spoedig mogelijk, maar vooral ook correct te nemen. Ik heb hiervoor in 2017 en 2018 extra capaciteit beschikbaar gesteld.

Toekenning van fosfaatrechten

Met betrekking tot het fosfaatrechtenstelsel zijn beschikkingen afgegeven voor de vaststelling van de hoeveelheid fosfaatrechten per bedrijf. RVO.nl heeft in dit kader ca. 20.000 primaire besluiten genomen. Hiertegen zijn 6.795 bezwaarschriften ingediend, waarvan er op 11 september 2018 3.358 waren afgehandeld (50%). RVO.nl stelt alles in het werk om de grote hoeveelheid bezwaarschriften zorgvuldig en binnen de wettelijke termijnen af te handelen. Wettelijk geldt hiervoor een termijn van 6 weken, die eenmaal met 6 weken kan worden verlengd. Van de afgehandelde bezwaarschriften is 66% binnen de wettelijke termijn afgehandeld.

De afhandeling van bezwaren overlapt deels met de beoordeling van de aanmeldingen voor de knelgevallenvoorziening. Veel bedrijven die zich hebben aangemeld voor de knelgevallenvoorzieningen hebben namelijk ook bezwaar gemaakt tegen de initiële beschikking voor de toekenning van fosfaatrechten.

In die gevallen wordt de beoordeling van de aanmelding voor de knelgevallenvoorziening gecombineerd met de afhandeling van het bezwaarschrift. In totaal hebben 2.490 bedrijven zich direct of via de bezwaarprocedure aangemeld voor de knelgevallenvoorziening. Op dit moment zijn er 278 aanvragen voor de knelgevallenvoorziening toegekend. Er zijn nog 604 aanvragen in behandeling.

Vleesveehouderij

Met mijn brief van 18 juli 2018 (Kamerstuk 33 037, nr. 308) heb ik uw Kamer geïnformeerd over de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee en de voorgenomen Vrijstellingsregeling zoogkoeienhouderij. Dankzij deze maatregelen kunnen vleesveehouders hun bedrijfsvoering voortzetten zonder daarbij beperkingen van het fosfaatrechtenstelsel te ondervinden. RVO.nl is direct na publicatie van de beleidsregel gestart met de herbeoordeling van beschikkingen die aan vleesveehouders zijn verstrekt. Inmiddels hebben de eerste bedrijven met vleesvee bericht ontvangen van RVO.nl. Rechten die zijn toegekend voor dieren waarvoor dat gelet op de beleidsregel niet had gemoeten, komen te vervallen, aangezien dit ongeoorloofde staatssteun betreft. Zoals ik in mijn brief van 28 maart 2018 (Kamerstuk 33 307, nr. 281) heb aangegeven kan overdracht van rechten een eventuele herziening niet voorkomen. Aanmeldingen voor overdracht van fosfaatrechten door vleesveehouders worden dan ook aangehouden door RVO.nl totdat deze maatregel zijn beslag heeft gekregen, om te voorkomen dat vleesveehouders op een later moment problemen ondervinden doordat zij fosfaatrechten hebben verkocht. Parallel loopt momenteel de notificatieprocedure van de vrijstellingsregeling bij de Europese Commissie. Indien de notificatieprocedure voorspoedig blijft verlopen, kan de vrijstellingsregeling in de tweede helft van oktober in werking treden. Ik verwacht dat RVO.nl dan ook klaar zal zijn met de herbeoordeling van beschikkingen op grond van de beleidsregel.

Overdracht van fosfaatrechten

De overdracht van fosfaatrechten is mogelijk sinds januari 2018. In de eerste maanden van 2018 was sprake van een opstartfase, sinds maart is de gemiddelde doorlooptijd van de afhandeling van de overdracht van fosfaatrechten binnen de wettelijke termijn van 8 weken, te rekenen vanaf het moment dat de leges zijn ontvangen en de termijn voor eventuele blokkade door een hypotheekhouder is verstreken. RVO.nl neemt aanvragen in behandeling wanneer de leges zijn betaald.

Tot en met 6 september 2018 zijn er 5.946 aanvragen ingediend voor overdracht van fosfaatrechten. Hiervan zijn er 4.504 afgehandeld. De overige zijn nog in behandeling of zijn aangehouden omdat het een bedrijf met vleesvee betreft (zie hierboven). Er zijn circa 25 complexe verzoeken tot overdracht die meer tijd vergen, omdat er sprake is van bijvoorbeeld een blokkaderecht, een beslaglegging of omdat er nader onderzoek nodig is.

Uitspraken College van Beroep voor het bedrijfsleven

Het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) heeft op 13 augustus jl. uitspraken gepubliceerd gerelateerd aan het fosfaatrechtenstelsel. Het CBb heeft geoordeeld dat RVO.nl niet tijdig besluiten heeft genomen bij het vaststellen van fosfaatrechten (twee maal) en bij het nemen van een beslissing op bezwaar (drie maal). Het CBb heeft RVO.nl op last van een dwangsom opgedragen deze besluiten binnen twee weken af te handelen. Ik vind het van belang dat de overheid met voorrang gehoor geeft aan rechterlijke uitspraken. RVO.nl heeft inmiddels uitvoering gegeven aan deze uitspraak van het CBb.

Verder heeft het CBb op 21 augustus jl. geoordeeld dat het fosfaatreductieplan 2017 de rechterlijke toets doorstaat. In twee zaken heeft het CBb mijn standpunt volledig gevolgd en de beroepen ongegrond verklaard. In vier zaken is gevraagd om een nadere motivering inzake de beoordeling op individueel niveau. Als een melkveehouder wordt geconfronteerd met feiten en omstandigheden die niet voor alle veehouders gelden en die meebrengen dat hij in bijzondere mate wordt getroffen door de maatregel, kan sprake zijn van een individuele disproportionele last. Voor de conclusie dat een dergelijke situatie zich voordoet, zijn bijzondere omstandigheden noodzakelijk. Hoewel deze uitspraken het fosfaatreductieplan 2017 betreffen en niet het fosfaatrechtenstelsel, vind ik het belangrijk om hiermee ook bij de uitvoering van het fosfaatrechtenstelsel rekening te houden, zodat ondernemers weten waar zij aan toe zijn.

Zoals het CBb aangeeft ligt de bewijslast voor het aantonen van een individuele disproportionele last bij de betreffende ondernemer. Daarbij geldt dat niet ieder vermogensverlies disproportioneel is. Het CBb wijst in dit verband op de continuïteit van het bedrijf. Daarnaast moet sprake zijn van een bijzondere omstandigheid ten aanzien van de individuele onderneming, waarmee andere ondernemers niet te maken hadden. Bepaalde bijzondere individuele omstandigheden die op voorhand gecategoriseerd konden worden, zijn opgenomen in de knelgevallenvoorziening. Het gaat dan bijvoorbeeld om ziekte bij de landbouwer, dierziekte op het bedrijf of infrastructurele werken van een (semi )overheid op het bedrijfsterrein ten tijde van de peildatum. Bij de individuele disproportionele last gaat het om soortgelijke omstandigheden, waarvoor de knelgevallenvoorziening geen soelaas biedt. Tot slot moet er sprake zijn van causaal verband: de last (financiële situatie) moet het directe gevolg zijn van het fosfaatreductieplan dan wel het fosfaatrechtenstelsel in samenhang met de bijzondere omstandigheid.

Een ondernemer die wil bewijzen dat in zijn geval sprake is van een individuele disproportionele last, zal worden gevraagd een aantal zaken aan te tonen.

Ten eerste dat de continuïteit van het bedrijf in gevaar is. De ondernemer zal worden gevraagd daarvoor een rapport van de bank te overleggen waar dit uit blijkt, evenals een accountantsverklaring. Ten tweede zal de ondernemer worden gevraagd aan te tonen dat er in zijn geval sprake was van een bijzondere individuele omstandigheid die buiten de invloedssfeer van de ondernemer zelf lag, waardoor op de relevante data minder melkvee werd gehouden. Dit zal naar verwachting slechts sporadisch aan de orde zijn. Ten derde zal hij worden gevraagd met een rapportage van de bank en een accountantsverklaring aan te tonen dat er een causaal verband bestaat tussen het fosfaatreductieplan, respectievelijk het fosfaatrechtenstelsel en het feit dat de bedrijfscontinuïteit in gevaar is. RVO.nl toetst vervolgens of er inderdaad sprake is van een individuele disproportionele last, en zal deze beslissing, conform de uitspraak van het CBb, motiveren. Via de website van RVO.nl zal nadere informatie verstrekt worden over de in te dienen onderbouwing, zoals de eisen waaraan een rapport over de continuïteit van het bedrijf moet voldoen en een formulier dat gebruikt kan worden om de bijzondere individuele omstandigheid te onderbouwen.

Berichtgeving uitvoeringspraktijk

Ik begrijp dat ondernemers graag op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid willen over hun situatie ten aanzien van het fosfaatrechtenstelsel. Het is immers van groot belang om hier rekening mee te houden in de bedrijfsvoering. Het fosfaatrechtenstelsel – en eerder het fosfaatreductieplan 2017, wat een plan van de sector zelf was, – betekent een enorme hoeveelheid werk voor RVO.nl. Ondanks de grote hoeveelheid beschikkingen, bezwaarschriften en beroepszaken wordt het overgrote deel van het werk binnen de wettelijke termijnen door RVO.nl afgehandeld. Ik begrijp dat het voor ondernemers belangrijk is om snel te weten waar zij aan toe zijn, maar ik wil benadrukken dat deze ondernemers vooral ook gebaat zijn bij een zorgvuldig genomen besluit.

Overleg met de Europese Commissie

Tijdens het AO fosfaatrechten van 27 juni jl. heb ik toegezegd dat ik, zonder daarmee verwachtingen te willen wekken, nogmaals met de Europese Commissie in overleg zou treden over mogelijkheden om tot een oplossing te komen voor bedrijven die als gevolg van het fosfaatrechtenstelsel in financiële problemen zijn gekomen. Mijn medewerkers hebben daar direct opvolging aan gegeven en op

17 juli jl. heb ik persoonlijk gesproken met Eurocommissaris Vestager van het DG Mededinging, dat onder andere verantwoordelijk is voor de staatssteunregels. Dit gesprek heeft een aantal zaken opgeleverd.

Ten eerste heeft de Commissaris nogmaals aangegeven dat zij het feit dat er meer rechten zijn uitgegeven dan het sectorplafond van 84,9 miljoen kilogram fosfaat vanuit staatssteunoptiek problematisch vindt en dat de hoeveelheid rechten in de markt (momenteel ca. 85,5 miljoen) zo spoedig mogelijk moet worden teruggebracht. Ik heb hierop aangegeven dat de werkelijke fosfaatproductie door de melkveehouderij onder het sectorplafond is en blijft. Van het doorvoeren van een generieke korting om het aantal rechten in de markt terug te brengen kan daarom geen sprake zijn. Niettemin is het van belang om het aantal rechten in de markt op een meer geleidelijke manier terug te brengen. De maatregelen voor de vleesveehouderij zijn een belangrijke stap om de hoeveelheid rechten in de markt terug te brengen en ik heb daar steun voor gekregen van de Commissie. Dat er een discrepantie is tussen de hoeveelheid rechten in de markt en de werkelijke fosfaatproductie heeft namelijk onder andere te maken met het feit dat de excretieforfaits sinds 2015 niet meer geactualiseerd zijn. Als we niets doen aan de hoeveelheid rechten in de markt, dan zal een actualisatie van de forfaits onherroepelijk gepaard moeten gaan met een generieke korting. Daar is de sector niet bij gebaat en dat wil ik dan ook voorkomen.

Ten tweede heb ik met de Commissaris gesproken over mogelijke opties binnen het fosfaatrechtenstelsel om bedrijven die in financiële problemen zijn gekomen ten gevolge van het stelsel tegemoet te komen. De Commissaris heeft aangegeven dat daarvoor geen mogelijkheden zijn. Er is geen ruimte om extra rechten of ontheffingen uit te geven aan bedrijven. Ook is er geen ruimte om nu nog wijzigingen in het stelsel door te voeren. Naast de nationale procedure voor een wetswijziging zou daarvoor namelijk ook opnieuw de staatssteunprocedure moeten worden doorlopen. De Commissaris heeft benadrukt dat dit veel tijd in beslag zou nemen en de uitkomst zeer onzeker zou zijn. Dit betekent ook dat de suggestie uit de motie Geurts en Lodders (Kamerstuk 33 037, nr. 295) om het mogelijk te maken dat maximaal 10% van de in bezit zijnde fosfaatrechten verhuurd of gehuurd kunnen worden zonder afroming voor het einde van dit jaar, niet haalbaar is. Het gaat hier namelijk ook om een wijziging van het stelsel en dus van de staatssteunbeschikking.

Voor de Eurocommissaris is de staatssteungoedkeuring op het fosfaatrechtenstelsel leidend. Het fosfaatrechtenstelsel en de bijbehorende staatssteungoedkeuring blijven onverkort en ongewijzigd van kracht. Dat betekent ook dat er geen sprake kan zijn van (tijdelijke) ontschotting tussen de melkveehouderij en andere sectoren. Zoals aangekondigd in het zesde actieprogramma Nitraatrichtlijn zal ik de sectorplafonds vastleggen in de Meststoffenwet. Het wetsvoorstel hiertoe publiceer ik maandag a.s. voor internetconsultatie.

Het overleg met de Eurocommissaris is niet gestopt bij de conclusie dat er binnen het fosfaatrechtenstelsel geen mogelijkheden zijn om bedrijven in problemen tegemoet te komen. We hebben verkend of er buiten het stelsel toch nog een mogelijkheid is om bedrijven te helpen. Het gaat dan concreet om de ruimte die wordt geboden door de Europese Richtsnoeren voor reddings- en herstructureringssteun aan niet-financiële ondernemingen in moeilijkheden (2014/C 249/01). Gedurende de zomer hebben mijn medewerkers dit in overleg met de Europese Commissie verder uitgewerkt. Daarbij is onderzocht of de meest duurzame melkveebedrijven in aanmerking kunnen komen voor financiële ondersteuning om een faillissement ten gevolge van het fosfaatrechtenstelsel te voorkomen. Conform de richtsnoeren moet het dan ten eerste gaan om bedrijven waarvan het in het algemeen belang is dat deze in stand blijven. Het is moeilijk gebleken om een dergelijke groep bedrijven goed te definiëren en af te bakenen (zoals ik eerder ook al heb geconstateerd in relatie tot de knelgevallenvoorziening). Ten tweede moet het gaan om bedrijven die, conform de criteria uit de faillissementswetgeving, in een insolventieprocedure (faillissement, surseance van betaling) verkeren dan wel daaraan zouden kunnen worden onderworpen. In de melkveehouderij zijn dergelijke procedures echter zelden aan de orde omdat melkveebedrijven beschikken over bijvoorbeeld grond en onroerend goed waarop pand- en hypotheekrechten kunnen rusten. Dat geldt zeker voor grondgebonden bedrijven, terwijl dat juist het type bedrijven is dat het fosfaatrechtenstelsel beoogt te stimuleren. Na een intensief traject heb ik dan ook moeten concluderen dat deze richtsnoeren geen geschikt kader bieden om bedrijven te ondersteunen buiten het fosfaatrechtenstelsel om.

Borgstelling MKB-Landbouwkredieten

Uit het voorgaande volgt dat het volledige palet aan mogelijke maatregelen vanuit de overheid is verkend en uitgeput. Eerder heeft de Commissie Kalden al gewezen op de verantwoordelijkheid van de financiële sector om in de kern gezonde bedrijven niet om te laten vallen. Naast de melkveehouders zelf hebben ook banken en partijen in de zuivelketen een belangrijke rol gespeeld bij de uitbreiding van de melkveehouderij. Zij dragen dus ook medeverantwoordelijkheid voor de gevolgen daarvan. Ik doe dan ook nogmaals een beroep op hen om maatwerkoplossingen te bieden aan bedrijven die in de problemen zitten. Ik wijs ook op het overheidsinstrumentarium dat daarbij kan helpen, in het bijzonder de Borgstelling MKB-Landbouwkredieten (BL). Sinds 1 januari 2017 kunnen ook immateriële activa, zoals fosfaatrechten, gefinancierd worden in een lening onder borgstelling. Ik spoor de banken aan om hier gebruik van te maken en ga er vanuit dat zij alles op alles zullen zetten om te voorkomen dat in de kern gezonde bedrijven om zullen vallen.

Fosfaatbank

Wettelijk is vastgelegd dat 10% van de verhandelde fosfaatrechten wordt afgeroomd. Deze rechten gaan naar de fosfaatbank en worden ingezet voor het stimuleren van (jonge) grondgebonden melkveehouders. De afgelopen periode heb ik de regeling uitgewerkt waarin wordt vastgelegd hoe het uitgeven van fosfaatrechten uit de fosfaatbank in zijn werk gaat. Ik stuur uw Kamer deze ontwerpregeling op korte termijn toe in het kader van de voorhangprocedure. Bij het uitwerken van de regeling is de uitvoerbaarheid voor mij een belangrijk aandachtspunt geweest, gelet op het vele werk dat reeds van RVO.nl gevraagd wordt in het kader van het fosfaatrechtenstelsel.

Afhankelijk van het verloop van de voorhangprocedure kan openstelling van de fosfaatbank op zijn vroegst op 1 november 2018 plaatsvinden. Daarna moeten de aanvragen worden beoordeeld, waarna de ontheffingen in de eerste maanden van 2019 zullen worden verstrekt. Desondanks zullen de ontheffingen die op de aanvragen worden verleend wel (met terugwerkende kracht) op 1 januari 2019 ingaan. In volgende jaren zal openstelling van de fosfaatbank steeds op 1 september plaatsvinden, zodat ondernemers voor de start van het nieuwe kalenderjaar zekerheid hebben over of zij over ontheffingen kunnen beschikken.

Bedrijfsspecifieke verantwoording

In mijn visie ‘Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden’ staat de ontwikkeling richting kringlooplandbouw voorop. Voor kringlooplandbouw is een evenwichtig en verantwoord gebruik van meststoffen van belang. Ik wil dan ook binnen de context van het mestbeleid bedrijven stimuleren om zo goed mogelijk met hun grondstoffen om te gaan, op een zodanige manier dat dit betrouwbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar is. Als concrete uitwerking hiervan laat ik de mogelijkheden in beeld brengen om bedrijven te stimuleren om aantoonbaar efficiënter te werken dan de vastgelegde normen (forfaits). Ik wil daarbij niet alleen kijken naar het fosfaatrechtenstelsel en de Kringloopwijzer maar ook naar de ervaringen die al zijn opgedaan met bedrijfsspecifieke verantwoording in relatie tot de gebruiksnormen. Als vervolg hierop zal ik nog in 2019 een pilot starten. Hiermee geef ik tevens invulling aan de motie Geurts (Kamerstuk 33 037, nr. 293) aangaande een onderzoek naar bedrijfsspecifieke verantwoording.

Tot slot

Ik realiseer mij dat het fosfaatrechtenstelsel individuele ondernemers hard kan raken en soms pijnlijke offers vraagt. Bij de uitvoering van het stelsel moet ik een balans vinden tussen rekening houden met de persoonlijke omstandigheden van ondernemers, die mij absoluut aan het hart gaan, en het belang van de sector als geheel. Ik begrijp dat mensen opkomen voor hun bedrijf en tot het uiterste gaan om hun persoonlijke situatie te verbeteren. Het is dan mijn verantwoordelijkheid om mensen duidelijkheid te geven over waar zij aan toe zijn. Dat doe ik door bij RVO.nl alles in het werk te stellen om besluiten tijdig en zorgvuldig te nemen.
En door duidelijkheid te geven over wat ik wel en niet kan doen voor bepaalde groepen, zoals ik heb gedaan richting bedrijven in financiële problemen (zie mijn brief van 16 mei jl., Kamerstuk 33 037, nr. 285) en richting vleesveehouders (zie mijn brieven van 29 maart en 18 juli jl., Kamerstuk 33 037, nrs. 281 en 308). Uiteindelijk is mijn inzet erop gericht om de gevolgen van de overschrijding van het fosfaatplafond in 2015 en 2016, hoe pijnlijk ook, achter ons te laten. Zodat we de blik naar voren kunnen richten en kunnen werken aan verdere verduurzaming van de melkveehouderij.

 

Carola Schouten

Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit